COME CAMBIANO LE REGOLE CON L’ENTRATA IN VIGORE DEL D.LGS. 81/2008

Il D.Lgs 81/2008

Il D.Lgs. 81/2008, nato sulla spinta emotiva popolare conseguente agli eventi infortunistici eclatanti degli ultimi tempi, testimoni di una cultura della sicurezza ancora lungi dal divenire reale e dimostrazione che sul versante della prevenzione ci sia ancora molto da fare, rappresenta un primo riordino della legislazione in materia di sicurezza e salute sul lavoro.

Molteplici sono le novità contenute nel Titolo IV del D.Lgs. 81/2008 rispetto alla legislazione previgente. Soprattutto nel Capo I, dove trovano corpo le norme di recepimento della direttiva 92/57/CE che sostituiscono il D.Lgs. 494/96, riguardante le misure per la salute e sicurezza nei cantieri temporanei o mobili, annotiamo novità eclatanti e di immediata percezione – come l’identificazione dei soggetti che possono assumere l’incarico-delega di Responsabile dei lavori o i nuovi casi di designazione dei coordinatori per la sicurezza – ma anche altre novità, meno percepibili ma di grande impatto, sono in esso contenute – quali la definizione dei requisiti tecnici professionali delle imprese e dei lavoratori autonomi e il riconoscimento del ruolo importante rivestito dall’impresa affidataria (appaltatrice) nell’economia generale della sicurezza in cantiere – sino a quelle novità che vanno colte solo con un’attenta lettura coordinata con gli allegati o altre parti del testo – come la nuova ridefinizione dei contenuti minimi del piano di sicurezza e coordinamento (orientato sempre più alla progettazione della sicurezza e meno alla valutazione dei rischi specifici delle imprese) e la specificazione dei contenuti minimi del fascicolo (ex fascicolo degli interventi ulteriori). Ma anche i Capi II (Norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro nelle costruzioni e nei lavori in quota) e III (Sanzioni) contengono interessanti modifiche ed integrazioni legislative.

Il committente

L’innovazione più notevole è rappresentata dalla riformulazione dei casi in cui il committente o responsabile dei lavori è obbligato a designare i coordinatori per la sicurezza. Nella vecchia formulazione l’obbligo riguardava le combinazioni in cui in cantiere si prevedeva la presenza di più imprese, anche non contemporanea, e l’entità dei lavori era stimabile in almeno 200 uomini-giorno ovvero l’esecuzione di lavorazioni presentano rischi particolari. La direttiva 92/57/CE, invece, dispone di designare uno o più coordinatori in materia di sicurezza e di salute per ogni cantiere in cui semplicemente si prevedono più imprese. Tale difformità ha determinato una procedura d’infrazione nei confronti dell’Italia da parte dell’Unione europea, rendendo necessario intervenire per eliminarla. Per questo motivo i commi 3 e 4 dell’articolo 90 del D.Lgs. 81/2006 dispongono che nei “cantieri in cui è prevista la presenza di più imprese, anche non contemporanea, il committente, anche nei casi di coincidenza con l’impresa esecutrice, o il responsabile dei lavori, contestualmente all’affidamento dell’incarico di progettazione, designa il coordinatore per la progettazione e, prima dell’affidamento dei lavori, designa il coordinatore per l’esecuzione dei lavori, in possesso dei requisiti”. Ciò ha consentito di allineare la legislazione nazionale a quella comunitaria solo apparentemente, perché il successivo comma 11 del medesimo articolo 90 ha introdotto una limitazione al caso dei lavori privati. In tale ambito, infatti, il legislatore nazionale rende obbligatoria la designazione del coordinatore per la progettazione solo ai casi in cui l’intervento richieda il permesso a costruire, mentre negli altri casi è il coordinatore per l’esecuzione che, ai sensi del combinato disposto dall’articolo 90 comma 11 e 92 comma 2, elabora (a posteriori) il piano di sicurezza e coordinamento e il fascicolo (se richiesto). Conseguenza diretta è che ancora una volta l’Italia ha recepito la direttiva 92/57/CE, relativamente ai casi in cui designare i coordinatori per la sicurezza, in maniera difforme.

Il responsabile dei Lavori

La designazione del responsabile dei lavori non è da intendersi un obbligo ma è una facoltà riconosciuta incondizionatamente al committente. La sua presenza dipendente esclusivamente dalla volontà del committente di delegare (farsi sostituire nell’adempimento) i propri compiti, discendenti dal Capo I, Titolo IV del D.Lgs. 81/2008. Ciò è bene ribadirlo perché la nuova legislazione identificando il responsabile dei lavori nel responsabile del procedimento, per quanto concerne il settore dei lavori pubblici, e nel progettista e direttore dei lavori, rispettivamente nella fase di progettazione e nella fase dell’esecuzione dei lavori, nel settore dei lavori privati, porta taluni a concludere che vi sia automaticità nella designazione. In realtà, diverse parti della legge fanno chiaramente capire che si tratta di una libera scelta del committente, risultante da apposito incarico specifico:

• l’articolo 89, comma 1, lettera c) definisce responsabile dei lavori soggetto incaricato, dal committente, della progettazione o del controllo dell’esecuzione dell’opera;
• il successivo articolo 90 è rubricato obblighi del committente o del responsabile dei lavori, lasciando intendere chiaramente che tali obblighi sono indifferenziatamente a carico dell’uno o dell’altro soggetto, naturalmente se incaricato;
• l’articolo 93, sulle responsabilità del committente e del responsabile dei lavori, chiarisce che il committente è esonerato dalle responsabilità connesse all’adempimento degli obblighi limitatamente all’incarico conferito al responsabile dei lavori.

I coordinatori per la sicurezza

Apparentemente è la parte del decreto che propone meno modifiche rispetto al passato. Invece, a ben leggere tra le righe ed intercalando gli articoli 91 e 92 con le disposizioni poste in altre parti del testo, è possibile cogliere anche in questo caso interessanti novità, soprattutto in relazione all’entità degli obblighi a carico dei coordinatori per la sicurezza.

Per quanto riguarda il coordinatore per la progettazione, permangono gli stessi obblighi previsti dal precedente decreto, ma sono stati modificati i contenuti degli stessi:

• i contenuti del piano di sicurezza e coordinamento sono stati ridefiniti, anche in maniera sostanziale, dall’articolo 100 e dall’allegato XV, i quali sostituiscono rispettivamente l’articolo 12 del D.Lgs. 494/96 e gli articoli 2, 3, 4 e 7 del DPR 222/2003;
• i contenuti minimi del fascicolo (precedentemente definito fascicolo degli interventi ulteriori) sono stati finalmente specificati dall’allegato XVI.

Dunque, le modifiche agli obblighi dei coordinatori per la progettazione sono da ricercare più nella qualità del lavoro richiesto che dai compiti e sono dovuti soprattutto negli allegati XV e XVI. L’indirizzo nuovo è il riconoscimento di una maggiore valenza progettuale dell’attività dei coordinatori per la progettazione, si chiede un contributo reale all’integrazione del progetto tramite misure che rendono eseguibile in sicurezza i lavori, tenendo ben presente le condizioni ambientali e le interferenze lavorative (relativamente al PSC), e indicazioni (anche qui con scelte progettuali) che rendono manuntenibile in sicurezza l’opera da realizzare (relativamente al fascicolo).

La ridefinizione, o meglio il ridimensionamento, dei contenuti del piano di sicurezza e coordinamento determina l’unica sostanziale differenza dei compiti del coordinatore per l’esecuzione. Tra i suoi compiti troviamo nel precedente decreto e nel nuovo l’obbligo imprescindibile di verificare, con opportune “azioni di coordinamento e controllo, l’applicazione, da parte delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi, delle disposizioni loro pertinenti contenute nel piano di sicurezza e di coordinamento di cui all’articolo 100 e la corretta applicazione delle relative procedure di lavoro”. L’aver eliminato (giustamente) dal PSC l’analisi dei rischi specifici delle imprese, salvo non costituiscano rischi aggiuntivi o interferenziali ovvero appartengano alla categoria dei rischi particolari di cui all’allegato XI, determina indirettamente un minor controllo da parte del coordinatore sulla verifica dell’attuazione delle prescrizioni del PSC. Per la verità permane nella nuova formulazione del comma 1 lettera a) l’obbligo del controllo della “corretta applicazione delle relative procedure di lavoro” – oltre alle prescrizioni del PSC – che in aggiunta alla verifica dell’attuazione degli articoli 94, 95 e 96 da parte delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi, di cui al comma 1 lettera e), e all’obbligo del riscontro delle situazioni di cantiere che presentano pericoli gravi ed imminenti, fanno venir meno l’idea di ridimensionamento dei compiti e responsabilità del coordinatore per l’esecuzione.

Un aiuto al CSE sul compito di controllo in cantiere arriva finalmente dal datore di lavoro dell’impresa affidataria, o dal soggetto da questi delegato (direttore tecnico di cantiere), di cui si dirà in seguito.

La formazione e l’aggiornamento continuo dei coordinatori per la sicurezza

Sin dalla precedente legislazione, i coordinatori per la sicurezza dovevano essere in possesso di tre requisiti:

• specifico titolo di studi;
• esperienza professionale;
• attestato di frequenza di un corso specifico in materia di salute e sicurezza nei cantieri.

I titoli di studi di base per l’abilitazione ai fini dell’assunzione degli incarichi di coordinatore sono stati allineati alle modifiche nel frattempo intervenute nel settore degli ordinamenti didattici universitari, avviate con la Legge 19 novembre 1990, n. 341 ed attuate con il decreto del Ministro dell’università e della ricerca del 4 agosto 2000 (istitutivo delle lauree specialistiche o di secondo livello e delle lauree di primo livello), sostituito dal decreto del Ministro dell’università e della ricerca del 16 marzo 2007 (istitutivo delle lauree e delle lauree magistrali), tenuto conto dell’equiparazione delle lauree preesistenti alle nuove lauree secondo la tabella di cui all’articolo 3 del decreto del Ministro dell’università e della ricerca del 5 maggio 2004.

L’esperienza professionale richiesta, comprovante l’espletamento di attività lavorativa nel settore delle costruzioni da parte di datori di lavoro o committenti, è rimasta di:

• a) un anno per coloro che sono in possesso di laurea magistrale, o laurea specialistica o da una laurea previgente alla riforma degli ordinamenti didattici universitari, di cui al comma 1, lettera a);
• b) due anni per coloro che sono in possesso di laurea o laurea triennale, di cui al comma 2, lettera a);
• c) tre anni per i diplomati.

Relativamente ai corsi di formazione registriamo diverse novità. L’allegato XIV ridefinisce i contenuti, in maniera più compiuta rispetto al passato, e le modalità di tenuta dei corsi di formazione professionale dei coordinatori per la sicurezza. Ora si prevede che il corso iniziale, diciamo di abilitazione alla professione, della durata di 120 ore, tenuto da uno dei soggetti indicati dall’articolo 98 del decreto (gli stessi previsti dall’articolo 10 del D.Lgs. 494/96), sia rivolto ad un’aula non superiore a 30 corsisti, con la novità, sicuramente doverosa, dell’esame finale. Inoltre, è sancito l’obbligo della formazione continua, con cadenza quinquennale, da effettuarsi con la frequenza ad un corso della durata di 40 ore, si presume tenuto dagli stessi soggetti autorizzati per il corso di 120 ore, del quale non è fornito alcun programma di massima.

Si segnala, infine, la scomparsa dell’incomprensibile norma, di cui al comma 2 del D.Lgs. 494/96, che esonerava dalla partecipazione al corso i dipendenti in servizio presso pubbliche amministrazioni che esplicano nell’ambito delle stesse amministrazioni le funzioni di coordinatore.

L’impresa affidataria

L’articolo 97 – obblighi dell’impresa affidataria – è in toto una novità assoluta. Finalmente è stabilito giuridicamente che l’appaltatore è da considerarsi l’attore protagonista dell’esecuzione dei lavori e che a costui vanno attribuiti i relativi oneri derivati da tale posizione.

Il primo dovere è l’obbligo di vigilanza sulla sicurezza dei lavori affidati e sull’applicazione delle disposizioni e delle prescrizioni del piano di sicurezza e coordinamento. Con il linguaggio dell’audit, si tratterebbe di un controllo di primo e secondo livello (controlli interni all’azienda), che è ragionevole attendersi sia esteso anche agli aspetti di carattere generale riguardanti la sicurezza del lavoro da parte delle imprese esecutrici subappaltatrici e dei lavoratori autonomi subaffidatari che eseguono parte dei lavori dell’appaltatore, sempre che sia preventivamente avvenuta l’approvazione al subcontratto ai sensi della legge. Mentre il controllo di terzo livello è di competenza del coordinatore per l’esecuzione, il quale ha l’aggravante di essere responsabile delle violazioni in materia di prevenzione infortuni e di dover sempre ricercare le soluzioni ai problemi di non conformità della sicurezza dei lavoratori, e degli organi di vigilanza e controllo competenti per territorio.

Quest’obbligo di controllo dell’impresa affidataria, stabilito dal comma 1, è ulteriormente rafforzato da quanto indicato al comma 2, primo periodo, e al comma 3, lettera a). Al comma 2 si estendono nei confronti dell’appaltatore gli obblighi di cui all’articolo 26 dello stesso decreto. Ciò comporta che all’appaltatore sono attribuiti, oltre all’obbligo di vigilanza sulla sicurezza e sull’applicazione del PSC indicati in precedenza, quelli della promozione della cooperazione e coordinamento, compresi quelli relativi all’attuazione degli articoli 95 e 96, svolti nei confronti delle proprie imprese subappaltatrici e subaffidatarie, senza che ciò richieda la redazione del documento unico di valutazione dei rischi interferenti (Articolo 97, comma 2, secondo periodo). Ma primariamente deve eseguire la verifica dell’idoneità tecnico-professionale, in un certo senso garantendola al committente o responsabile dei lavori, che dovranno comunque effettuarla ai sensi dell’articolo 90, facendo esplicito riferimento a quanto indicato all’allegato XVII del D.Lgs. 81/2008.

Ultimo obbligo, coerente con gli altri sinora indicati, è quello di verificare la congruenza dei piani operativi di sicurezza (POS) delle imprese esecutrici rispetto al proprio, prima della trasmissione dei suddetti piani operativi di sicurezza al coordinatore per l’esecuzione, che ha il compito di assicurare la coerenza dei POS al PSC. Verifica da compiersi entro quindici giorni.

Conclusioni

È da ritenere che il D.Lgs. 81/2008 sia da considerarsi una prima tappa per il riordino della materia della salute e sicurezza sul lavoro. Intanto, perché continua ad essere vigente una parte della normativa degli anni cinquanta non abrogata – come il DPR 320/56, sul lavoro in sotterraneo o il DPR 321/56 sul lavoro nei cassoni d’aria compressa o del DPR 322/56 sul lavoro nell’industria cinematografica e televisiva – e poi perché l’ansia della emanazione in tempi brevi di un corpo legislativo di tale portata, costituito da 306 articoli e ben 51 allegati, ha determinato aspetti della legislazione che fanno già riflettere per la dubbia interpretazione o addirittura per l’incoerenza con altre fonti normative, non ultima quella di diritto comunitario.

Sul versante strettamente connesso alla materia della tutela della salute e sicurezza nei cantieri temporanei o mobili, pur riconoscendo alcuni progressi, si ritiene che il legislatore debba intervenire a breve scadenza per sanare la situazione di criticità e difformità con la disciplina omologa comunitaria in merito alla presenza del coordinatore per la progettazione nei cantieri privati non soggetti a permesso a costruire e a medio termine su altri aspetti citanti in precedenza.

Critica permane comunque la figura del coordinatore per l’esecuzione. Sul suo profilo giuridico i tecnici, di qualunque estrazione formativa, da tempo chiedono chiarimenti.

Giuseppe Semeraro